党的十八大以来，随着“创新”一词被放到国家发展全局的核心地位，越来越多科技创 新领域的改革思路和政策文件呈现在公众面前。2019 年两会期间，李克强总理在《政府工 作报告》中首次在全国范围以正式报告形式提出试点推行科研经费“包干制”，取消各项费 用的预算限制，由项目负责人根据研究需要自主决定经费使用。“包干制”一词在我国的实 践最早可以追溯到革命战争时期和解放初期，时隔多年，“包干制”再次引发了全社会的关 注，自正式提出至落地实施经过了近一年的推进。从 2019 年 4 月开始，上海、山东、深圳、 重庆、北京、广州等地先后开始着手推动科研经费“包干制”试点工作；同年 12 月，中国 科学院加入科研经费“包干制”试点，国家自然科学基金委也发布正式文件宣布启动杰青项 目“包干制”试点改革；2020 年 4 月，山东就省级财政科研项目经费“包干制”开展试点； 2021 年 8 月， 国务院办公厅在《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》中提出 扩大经费包干制实施范围，在人才类和基础研究类科研项目中推行包干制，国家自然科学基 金、国家重点研发计划、国家社会科学基金等随后陆续出台经费管理办法明确实施包干。

“包干制”作为“放管服”改革的一环，通过全新的思路和理念积极寻求解决科技创新 领域难点、堵点问题的密钥，为科技创新体制机制改革的全面深化指出了一条明路。但是， 中央政策精神转化为科研经费管理的成功实践，既需要时间来制定实施细则和配套措施，也 需要试错空间来适应工作实际。因此，如何在科研经费管理“包干制”实践中探索出一条成 功路径， 已经迫在眉睫。

二、科研经费“包干制”实施过程中面临的问题分析

当前阶段提出科研经费“包干制”是顺应国家“放管服”改革主旋律的必然选择，也是 推动“放管服”改革继续全面深化的关键突破口。但是科研经费使用包干制这一形式改革时 间较短， 目前仍处于摸索阶段， 尚有诸多问题阻碍了包干制的有效实施。

（一）科研经费“包干制”管理责任体系不健全

实行“包干制”代表着更多的科研经费打包拨付给了项目承担单位，经费使用权全部下 放给了项目负责人，权力越大也意味着责任越大，当包干管理的科研经费达到一定规模时， 就会伴生出财务和法律方面的风险。因此，厘清科研经费管理各类主体责任是有效实施“包 干制”的前提和基础。然而，在科研经费管理的全过程中，管理责任主体覆盖不全面，责权

利划分不明晰，管理责任也未能细化落实到具体操作层面[1]。在国家层面，地方所有制和部 门所有制观念由来已久，科研经费管理政策不一、政出多门的现象仍不同程度存在，对于科 研项目管理的共性问题未能从国家层面提出统一且得到有效落实的指导性意见，导致科研经 费管理机制出现了环节割裂、沟通不畅、反馈缺失等一系列问题[2]。在科研项目及经费主管 部门层面，一方面在与国家重大科技战略的契合度方面存在不足，战略目标导向性有待提升； 另一方面，从项目申报到项目结题的各个环节都存在政策模糊的问题，包干项目支出范围不 明确，项目结题的具体要求不清楚，导致项目承担单位在内部管理该类项目时依据不足，科 研人员执行经费时存有顾虑[3]。在项目承担单位层面，科研经费管理主体责任有待进一步加 强，存在对上级部门出台的政策文件理解不充分、落实不到位的问题，科研业务和财务业务 的信息壁垒仍然存在，很大程度影响了承担单位履行经费使用、监督与服务职能的有效发挥 [4]。在项目负责人层面，存在科研人员经费管理的主观能动性不足，对于科研经费管理政策 了解不全面，导致部分科研人员经费使用不当的行为发生，甚至触碰经费使用红线，这些都 对科研经费“包干制”改革进程推进造成一定程度的负面影响。

（二）科研经费“包干制”模式选择维度不丰富

我国目前实施的“包干制”模式相对较为单一，包干项目的选择维度不够丰富，新颁布 的文件也仅从科研项目层面，例如人才类和基础研究类科研项目中推行包干制，这种模式选 择既未对不同学科领域、不同研究性质的科研项目经费根据项目类别和特性进行分类管理和 精细化管理，也未考虑承担项目的依托单位经费管理的规范性问题。另一方面，科研人员是 项目经费使用的第一责任人，科研人员的诚信缺失可能会导致包干资金的使用不效率或浪 费。这种仅以科研项目的类别为变量来判断是否适宜包干模式，未能充分考虑项目承担单位、 项目负责人及其团队的能力、诚信等更加偏向主观方面的因素，这一基于理想情境下的客观 理性分析选定的包干项目范围，最终可能导致包干项目实施效果与预期相去甚远。

同时，在“包干”的内涵方面，现行的“整体预算包干”模式是基于单一维度的，即仅 考虑了不同预算费用项之间的打包，基于时空维度的包干模式探索尚不成熟。目前国家提出 改进结余资金管理，取消了结余资金留归承担单位的使用期限，这就对项目承担单位提出了 更高的要求，需要在满足科研团队需求和盘活结余资金之间找到平衡点。如果承担单位在制 定内部管理规定时设置了不合理的结余资金使用期限从而触发科研人员的自利动机，就会导 致科研人员为避免结余资金到期被收回，倒逼其利用赋予的经费自主权，出现滥用支出结构 突击花钱或者套取经费的情况。

（三）科研经费“包干制”资助额度设置不合理

目前的包干制项目是在既定的预算总额内由科研人员自主使用科研经费，打通项目经费 的预算费用项之间的限制，实现全部经费的打包使用，这对预算资助金额的科学性、合理性 提出了较高的要求。但是在科研项目和经费的管理实践中，由于科研活动客观存在的不可预 测性导致预算额度和实际需求出现差异，预算总额的准确性难以得到保障[5]。

以 N 高校为例，基于 2019-2021 年度结题的预算制科研项目统计数据，通过科研项目预 算批复及实际执行情况来分析项目预算资助金额的合理性问题，表中预算批复率是实际批复 的预算金额占项目申请金额的比率，经费执行率是结题时实际支出金额占批复预算金额的比 率。2019-2021 年，预算批复率不足 90%的项目占比分别为 75.11%、58.52%、64.62%，三年 平均值为 66.18%（见表 1）。而这些项目结题时的经费执行率高于 90%的项目占比分别为 18.89%、13.49%、14.00%，三年平均值仅为 15.57%（见表 2）。由此可见大部分科研人员在 申请项目预算时往往存在高估倾向，因此，如何科学地设置包干制项目资助额度，是亟需解 决的难题。

表 1： 2019-2021 年度 N 高校结题科研项目预算批复率统计表

数据来源：根据 2019-2021 年度 N 高校结题的某类科研项目资料整理

表 2： 2019-2021 年度 N 高校结题科研项目经费执行率统计表

数据来源：根据 2019-2021 年度 N 高校结题的某类科研项目资料整理

（四）科研经费“包干制”信用管理体系不完善

“放管服”改革的关键是对科研人员的尊重和信任，但是尊重和信任不能仅停留在表面， 更需要通过硬性制度和机制加以规范。学术不端、科研不诚信行为不但与科学家精神大相径 庭，还严重损害了科研生态环境，诱发投机逐利行为，将对我国科技事业的持续性发展带来 十分不利的影响。推行“包干制”不能“一包了之”，“包干制”在项目承担单位科研经费 管理实践中的成功与否，科研经费信用管理体系的建立起到决定性作用[6]。然而，当前我国 对于科研信用的管理尚不十分成熟，一方面科研经费信用政策体系建设有待完善，现行政策 的信用责任主体大多关注科研人员群体本身，缺乏对于科研经费管理全流程中全部参与主体 信用责任的系统性梳理，进而导致对科研经费管理风险点的监管未能实现完全覆盖，信用监 管链条的不连贯给科研经费中的权力寻租和利益输送提供了可趁之机[7] ；另一方面，科研信 用管理机制的建立需要依托信用信息的产生、收集和运用，但是目前科研经费信用信息系统 功能单一且相对独立，信用信息缺乏广泛且多元化的数据来源，既有的信用信息共享渠道还 不够畅通，在不同层级的管理责任主体之间未能实现完全的互联互认，对信用信息的社会化 和多场景运用不够充分，最终将导致对科研失信行为的联合惩戒和威慑力不足。

三、科研经费“包干制”政策优化建议

（一）加快构建适应“包干制”改革的经费管理责任体系

科学划分国家层面、科研项目及经费主管部门、项目承担单位及项目负责人的责权利， 构建适应“包干制”的经费管理责任体系是推进“包干制”管理方式变革的基础性工作。

国家层面应当加强科研经费“包干制”管理的顶层设计，遵循微观放权与宏观管理并重 的原则，推动政府部门由“管理者”向“服务者”转变，推动项目承担单位的社会化变革， 加强国家各部门间的协同配合，建立密切沟通、及时反馈、协调一致的工作机制。在当前已

取消了间接费用中绩效支出的比例限制、给予了科研人员更多激励的良好环境下，探索降低 科研绩效发放税赋，按照科研人员发放科研绩效的一定比例计入“工资、薪金所得”，科研 人员据此依法缴纳个人所得税，使科研人员享受到更多的政策红利。尊重科研规律，针对科 研人员关注的经费使用范围问题，从国家层面明确在研期间包干项目经费支出与研究工作的 相关性界定依据，进一步放宽结题后包干项目结余资金的使用范围，使科研项目及经费主管 部门在制定具体科研项目经费管理制度时有据可依，项目承担单位及科研人员在实际管理和 执行过程中得以准确把握，引导全社会形成尊重人才、尊重规律的有利环境氛围。

科研项目及经费主管部门作为委托人，在做好“宏观管理”的同时兼顾“微观管理”， 以事关国家科技战略发展的高度，引导科研人员做出更多符合战略发展需求的重大成果。在 具体操作层面，应科学选择包干项目类别或者包干形式，项目申报时严格组织可行性论证， 确保论证依据充分、科研方向正确、科研创新性强；明确各类包干项目支出范围的边界并在 经费管理办法中予以规范，使科研人员实际执行时不突破制度底线；提前发布包干制项目的 结题审计事项清单，明确绩效考核程序及内容，通过提前做好结题验收事项说明，解决项目 承担单位及科研人员的疑虑，使科研经费“包干制”管理模式得到有效实施。

科研项目承担单位是连接上级项目主管部门和科研人员的重要桥梁，肩负着监管和服务 的双重使命，需要进一步强化项目承担单位主体责任。项目承担单位管理层做好项目承担单 位科研和财务等部门的统筹协调工作，打破科研业务和财务业务的信息孤岛，明确各部门的 职责权限并督促其更好地履行经费使用、监督与服务职能。项目承担单位应当细化制定“包 干制”具体管理规定，建立健全内部经费管理制度，合理认定单位管理成本解决科研人员较 为关注的管理费问题；激励科研人员创新的绩效支出方面要充分放权给科研人员，优化完善 绩效考核流程和发放手续，具体绩效发放额度由科研人员根据科研实际自行决定；加强包干 制科研经费政策宣传培训工作，充分利用自媒体、网络、培训会等形式，分期、分批对科研 人员、科研财务助理、财务人员及其他相关人员等进行分类培训，加大对包干制政策文件的 宣传力度，确保各类人员对政策的理解充分、到位，使包干制政策得到有效执行[8]。

项目负责人层面应当坚持落实承诺制和负责制。项目负责人作为科研经费管理的最后一 环，任何关于科研项目和资金的操作最终都要落实到人员层面，因此项目负责人承诺制和负 责制是“包干制”管理中最为基础和关键的制度保证。科研人员在推进“包干制”改革中应 当充分发挥其主观能动性，在尊重科研规律、遵守职业道德操守和科研伦理要求的基础上， 根据科研工作需要据实列支研究费用，确保各项支出与实际发生的科研活动费用相符，与任 务目标、工作内容及技术路线相关，科学合规、真实合理地使用包干项目经费，充分发挥经

费使用效益。

（二）科学选择科研经费“包干制”模式

推进“包干制”改革，不可能“一包就灵”，应当坚持尊重客观科研规律，科学选择科 研经费“包干制”模式进行试点，试点时可以考虑从不同科研项目类型维度、依托单位或科 研人员维度、预算费用项维度、“整体预算包干”与“时空维度包干”并行的“立体型”包 干维度进行选择。

1.从不同科研项目类型维度进行选择

“包干制”并非解决所有科研经费管理顽疾的普世法则，需要根据科研项目不同类别和   性质科学选择合适的项目进行试点[9] ，切忌“一刀切”的官僚主义和形式主义作风。相对而   言，基础理论性研究、自由探索类研究、以智力成本为主的社会科学研究、金额较小或者相   对独立的科研项目以及横向科研项目较为适宜采取“包干制”管理模式。基础理论研究一直   以来是我国科技创新领域的一大短板，选择基础理论研究的定额补助项目作为“包干制”的   试点项目类别，对于优化我国整体科技创新布局来说具有重要的现实意义。对于自由探索类   和以智力成本为主的社会科学研究项目而言，其研究过程的不确定性更大，传统的预算制不   能匹配这种高风险，“包干制”的制度优越性就此展现出来。金额较小或者相对独立的科研   项目往往是低风险的首选，由于科研项目经费金额较小，该类项目包干制改革失败导致的试   错成本较低；对于科研项目比较单纯，无项目参与单位或合作单位的独立科研项目，承担单   位在经费管理脉络上比较清晰，项目负责人对于经费的使用更加自主，例如第一轮“包干制” 试点从国家自然科学基金“杰青”项目开始，这是针对人才的独立资助经费，基本上不涉及   其他合作单位，更为容易检测出“包干制”的试行效果和存在问题。以市场委托方式从企事   业单位获取的横向合作经费，一般以合同或协议的约定为导向，风险大多可控，也较为适宜   “包干制”模式。

2.从依托单位或科研人员维度进行选择

从依托单位维度进行筛选的，管理混乱、弄虚作假的单位不应纳入“包干制”改革试点 范围，可以从科研经费管理规范、科研绩效显著、科研诚信评价良好的项目承担单位率先推 行。由于包干制项目是以科研诚信为基础，给予科研人员极大地经费管理自主权，从科研人 员维度进行试点的，应根据科研人员诚信情况进行筛选，对崇尚科学家精神、具备良好科研 操守、人员相对稳定的科研团队可实行“包干制”改革，而对于虚构骗取科研经费、有学术 污点的科研人员，则不宜承担“包干制”科研项目[10]。

3.从预算费用项维度进行选择

“预算费用项包干”包括广义的预算包干和狭义的预算包干两种。广义的预算包干即整 体预算包干，项目申请立项和经费使用过程，均未设置明细预算科目金额或比例限制，完全 交由项目负责人统筹安排，但需关注包干额度设置的科学性与合理性。狭义的预算包干即财 务报销包干，适用于整体预算包干有难度的科研项目，可以尝试选择某类预算费用项进行财 务报销包干。预算费用项的选取要有科学合理的分级定额标准，例如差旅费或者会议费，由 于已经制定了城市间交通费、住宿费、伙食补助费和市内交通费标准限额或者会议综合定额， 可以采取包干的财务报销形式。由此财务报销包干一般体现在差旅、会议等业务的报销上， 关键是在如何适度提升包干标准和加强监督检查之间找到平衡点。

4.从“整体预算包干”与“时空维度包干”并行的“立体型”包干维度进行选择

为统筹规划好包干项目资金的有效使用，提高包干资金的使用效率，应在“整体预算包 干”的基础上加入“时空维度”因素，探索构建“立体型”包干模式。可采取“X+m”的“立 体型”包干模式，即原科研项目研究周期为 X 年，结余资金使用期限为 m 年，项目结题后承 担单位对资金使用不再设置统一年度时间限制，m 年的设置尊重科研人员的意愿，在借助时 间跨度平滑掉预算额度与支出结构不合理性的同时，通过为结余资金设置个性化期限，提高 结余资金的盘活率和使用效益。也可采取“X+n”的“立体型”包干模式，即对结余资金的 使用，可以通过延续立项的方式实现研究周期包干，在完成既定研究任务的前提下，允许科 研人员利用结余经费再次申请项目立项，X 年仍为原科研项目研究周期，n 年为新申请的科 研项目的研究周期。项目主管部门进行审核立项或者将权限下放至项目依托单位，无论是国 家级、地方级还是校级项目，都为科研人员提供了稳定、良好的科研环境和管理氛围，促使 科研人员潜心投入到科学研究活动中，既能避免科研人员因顾虑资金被回收而无效支出，也 能够有效提高财政科研资金的配置效率，由此来解决满足科研团队需求和盘活存量资金的平 衡难题。

（三）合理设置“包干制”项目资助额度

合理设置资助额度是科研经费有效使用的前提条件，科研项目经费采用“包干制”这一 形式对资助额度设置的科学性、合理性提出了更高的要求。为实现包干项目经费的合理使用， 提高资金使用效益，包干制项目资助额度可以采取项目分类资助制、专家评审制、揭榜挂帅 制三种方式进行设置。

1.实行分类资助制

项目分类资助制的特点在于根据不同项目类型，设置不同的资助额度，项目经费实行定 额包干资助，科研人员在项目申请阶段无需申报预算，获批项目后在签订任务书时也无需编

制项目经费预算。人才类科研项目，持续稳定支持、科研管理规范的基础研究和应用基础研 究科研项目可以采取此类资助方式。

2.实行专家评审制

对于重点领域或者重大项目，由于资助金额较大，直接设置包干定额并无一定依据，这 就需要科研项目及经费主管部门作为项目的委托人，组织开展包干项目资助额度的评估工 作。首先由科研人员根据申报指南填写项目申请书并编报经费预算，编制的预算项内容要与 科研经费管理规定相符、与科研项目的研究内容相契合、预算资金合理并经济可行。主管部 门从科技专家和预算评估专家队伍中，根据该类包干项目任务的特点选择相应人员并就科研 项目及经费管理政策进行培训；由科技专家和预算评估专家协同配合，依据“三性”原则来 最终确定项目的包干资助额度。实行专家评审制的包干项目，在申报阶段编制的项目预算仅 用于评估资助额度的合理性，项目立项后在研究任务阶段执行经费时不再设置经费科目使用 限制，按照资助总额由项目负责人自主使用即可。

3.实行揭榜挂帅制

对于重点产业关键核心技术攻关类项目，可以采取揭榜挂帅的方式，科研项目及经费主 管部门通过征集技术需求，筛选应用广泛、影响深远的关键技术，发布申报指南时需要同步 公布项目的包干资金资助总额，使符合揭榜条件且有创新能力的科学研究人员在衡量技术难 度、包干资金支持额度是否能够满足研究需要后，自主提交项目申请揭榜承担研究任务。对 于揭榜挂帅制的项目资金，由揭榜的科研人员包干使用并自主安排经费的用途，也无需编制 项目预算。但是揭榜的科研人员必须要签署承诺书，承诺可以在指定期限内完成所揭榜的项 目任务，若因揭榜的科研人员主观原因造成项目终止或者无法完成的，科研人员需全额退回 已拨付的包干项目资金。

（四）构建二维三级科研经费信用管理体系

为尽可能降低“包干制”管理引发科研经费乱象的潜在风险，建立“以信任为前提、以 诚信为底线”、职责明确、高效协同的新型科研经费信用管理体系已是当前工作的重中之重。 科研经费信用管理体系包括两个维度。一是完善科研人员科研诚信管理体系，明确国家、项 目主管部门、项目依托单位在管理体系中各自的职责。国家层面应当加强针对科研违规违纪 行为的立法工作，推动设立科研信用专门管理机构[11]；项目主管部门和依托单位共同加快建 立信用评价等级制度，实现科研人员诚信档案管理模式，将违背科研诚信、违规违纪的科研 人员列入“黑名单”，程度严重者实行“终身禁入”和“一票否决”，提升科技界的自我净 化能力。二是借助大数据平台技术提高科研经费使用与管理的透明度，完善科研项目信息公