丨政府投资项目“三超”问题分析及全生命周期综合财务管控应用

2023-02-01

 课题组组长：高咏

课题组成员：刘海芳、张旭、聂艳红、朱增强、刘治刚、李博、李华山、代爽、迟亮、冯元

重大项目工作组长:田春红

 

一

“超标准、超概算、超工期”问题研究背景

（一）研究背景

近年来我市经济社会快速发展，市政基础设施、轨道交通、医院、学校等民生类重大政府投资项目不断实施，财政支出压力逐年增大，另一方面项目建设过程中超标准、超概算、超工期“三超”现象日益突出，严重影响国家计划、财政预算的执行，干扰工程建设领域的正常经济秩序。上述事实说明，工程项目管理上存在较多的问题。从某种意义上讲，目前工程项目管理理论和方法上是存在缺陷的。现实迫切需要建立起科学规范的工程项目管理体制和运行机制。

因此，加强工程项目的管理，控制工程造价，特别是对引起“三超”的原因进行分析并探讨相应对策，已成为刻不容缓的突出问题，具有相当大的现实意义。

（二）国内外工程管理现状

（1）国外研究现状

在美国、英国等西方发达国家的工程建设项目中，除部分由政府投资外，其他绝大部分工程项目是由私人投资为主。政府通过定期公布各种工程造价指南和发布各地人工费用标准等文件来间接影响工程造价，但不具备强制性。在工程造价管理中，行使投资控制、估(概)算编制、招标代理、造价资料分析等造价管理的各种职责，是受雇于业主的，与造价管理相关联的咨询机构或组织，它们由行业协会管理，属于民间行为，没有政府职能。国外将工程造价定义为工程价格，是把工程作为一种特殊的商品，在市场上进行竞争交易，最终形成市场价格。因此，国家造价管理机构或行业协会都不制定统一的计价依据，只定期发布一些工程造价的价格指数、成本参数等数据供市场参考，这就意味其工程造价无章可循，一切以市场竞争为主。

（2）国内研究现状

我国的工程计价模式，仍然采用以定额为主的计价模式，由于定额在一定时期内相对不变及量价不分等，造成市场竞争的弱化，不能充分调动技术实力雄厚的承包商的积极性，对控制投资产生了不良的影响。基于上述的缺陷，在工程计价管理上实行工程量清单计价模式正在形成共识和趋势。

我国目前采用的工程项目造价管理的重点放在了实施阶段，而没有把决策、设计阶段的造价管理放在突出的位置。经过大量的调查研究，对于工程造价，在前期阶段的投入是缓慢和少量的，在进入施工阶段后，大量的工程投资在这个阶段发生，占到了整体工程造价的80%以上。然而对于工程整体造价的影响与控制，情况恰好相反，工程前期阶段对于工程造价的影响和决定是重大的。

二

项目研究方法

通过研究对比国内外建设项目工程造价控制方法和理论，运用理论与实际相结合的方法，结合自身的工作经验与体会加以总结。

现实项目前期介入优先，可用其他项目进行对比，全过程跟踪，旨在通过全过程项目管理服务平台，达到控制“三超”目的。

本项目技术路线是:通过查阅相关文献资料,确保阅读和学习的范围尽量涵盖该领域的重要研究成果，对该领域的最新动态，国内外的发展现状有比较全面的涉猎。通过筛选资料确定论文中所涉及的理论，并收集相关内容。结合自身工作经验，在理论分析的同时进行案例实证分析。形成对工程项目“三超”问题的原因和对应措施的研究成果。

三

项目全生命周期内容

（一）项目全生命周期内容

（1）全生命周期总投资

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图1 全生命周期总投资

（2）全生命周期工程造价

一个建设项目的全过程分为项目建议书可行性研究阶段、初步设计、扩大初步设计阶段，施工图设计阶段，工程招投标阶段，施工建设阶段，工程竣工验收阶段，项目后评价阶段；对于过程中的每一个阶段都应做好相应的造价控制和约束。

（3）全生命造价流程

工程流程如下：

项目建议书和可行性研究阶段（投资决策阶段）→初步设计阶段→施工图设计阶段→招投标阶段→合同实施阶段（项目施工阶段）→竣工验收阶段

对应的各个阶段的控制价就相应的出现：

投资估算→设计概算→施工图预算→合同价→结算价→实际造价（决算价）。

（二）项目全生命周期各阶段特点

（1）项目全生命周期的成本分析

建设项目生命周期成本的一个显著特点就是建设项目生命周期的成本多主体性。

（2）项目全生命周期控制的意义

①实现对建设项目的全生命周期成本优化

②实现建设项目全生命周期内的资源节约

③有助于实现可持续发展

（3）项目全生命周期控制目标

①实现建设项目全生命周期成本持续改进

②实现技术、经济、社会、生态的协调统一

③实现建设项目全生命周期内全社会成本最低

（三）项目全生命周期各阶段控制方法

（1）项目全生命周期各阶段控制成本

①决策阶段成本

②实施阶段的成本

③运营维护阶段成本

④回收报废阶段的成本

（2）项目全生命周期控制手段分析

建设项目是一项复杂的系统工程，不仅受到内部质量、成本、进度、安全等方面的影响，还会受到人为因素等外部诸多因素的影响，因而建设项目全生命周期投资控制的手段有多样性，主要分为技术手段、经济手段、法律手段和文化手段，技术手段是关键，经济手段是核心，法律手段和文化手段是保障，各种手段相互联系，相互影响。

四

项目全生命周期中“三超”问题

建设项目全生命周期投资风险具有客观性、不确定性、偏好型、潜在性、利益相关性、可预测性以及阶段性的特点。

（一）项目全生命周期各阶段“三超”目标

（1）前期阶段

初步设计阶段及施工图设计阶段是影响全生命周期“三超”最重要的阶段，此阶段目标是必须让限额设计贯穿整个环节，以达到设计概算在投资估算之内，施工图预算在设计概算之内。

（2）中期阶段

招投标阶段作为项目施工阶段的前一个准备阶段，选择公开、公平、公正的招标方式，确定合理的招标控制价，选出最适合本项目的施工单位，严格把控合同签订，明确合同风险可控，从而为下一阶段的“三超”控制做好坚实的基础。

（3）后期阶段

项目后评价阶段主要是对经竣工结算的工程进行竣工决算并且依据结算和决算的实际情况，对项目全生命“三超”各个阶段问题进行分析，把项目实际情况与各阶段结果相对比，找出产生“三超”问题的原因以及对原因导致的后果进行分析，不断提高项目全生命周期管理水平，为以后的项目“三超”控制和管理提供依据和参考。

（二）项目全生命周期各阶段“三超”问题

（1）项目建议书和可行性研究阶段

（2）初步设计及施工图设计阶段

（3）招投标阶段

（4）合同实施阶段（项目施工阶段）

（5）竣工验收阶段

五

项目全生命周期综合管控

项目全生命综合管控，旨在结合前期、中期、后期项目实际，借助综合管理人才的能力，作为客观的第三方将项目不同阶段的实时情况进行分析并将合理化建议提交到业主，让业主掌握项目管控的主导权。

（一）项目前期综合管控

（1）事前绩效评估模式分析

事前绩效评估、立项评审、预算评审、投资评审和投资审批作为当前预算编审阶段管理的几种常见模式，在评估对象和内容方面各有侧重点。目的都是以绩效为导向为预算管理提供参考依据，提高财政资金编制的科学、合理性。

（2）事前绩效评估管控原则

事前绩效评估管控遵循的原则是：绩效导向、科学规范、客观公正、及时高效。在上述原则下，结合前期阶段重点风险管控报告，出具事前绩效评估报告，报告中应包含评价项目概况、评价的方式方法、评价的内容及结论、重点风险管控办法、评价的相关建议及其他需说明内容，还应包括专家意见及其他证明材料等。

（二）项目中期综合管控

（1）合同分析管控

工程合同具有合同标的的特殊性、合同履行期限的长期性、合同内容的复杂性等特点,因此合同控制是一个复杂且关键的步骤，也可能为后续管理埋下伏笔，需要有相关知识的法律人员全程参与并提出合理化建议。

（2）挣值管理应用

挣值管理方法是工程项目管理公认的一种工期-费用监控方法，使得项目的进度和成本管理有效地结合在一起，对工程工期-费用的执行情况进行评估。

①挣值管理的两大前提

a. 项目质量和施工安全

b. 结合工程项目的整体工期和关键节点设置合理的监控时点

②挣值管理指标

 

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图2 EVM指标体系

表1 绩效评价结论表

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（3）挣值管理应用

挣值管理方法可以用货币作为统一的度量尺度，对项目进度和成本执行联合分析，在各个监控时点上为项目管理者提供实时的进度和成本信息。而其中的关键就是监控节点的选择以及进度计划的制定。

项目进度计划的确定：

①工作分解结构（WBS）；

②任务时间估计及任务关系确定；

③编制项目进度计划，利用project软件确定关键路线。

监控节点的确定：

一般方便使用挣值管理方法对项目进度和成本进行联合分析，再每个月的月末设置监控时点，将每项任务的工程量分配到各个月度，并用EXCEL编制成每月的施工进度计划。

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图3 挣值与实际成本对比图

通过对进度和成本偏差的分析，可知进度延误和成本超支问题是否在可控的范围内，可采取相应的措施纠正项目的进度偏差和成本偏差。

（4）挣值管理体系与BIM结合

运用BIM技术制定项目计划，并通过完成工程量和当期成本比对计划进度检查施工进度，通过CPI（成本绩效指数）和SPI（进度绩效指数）进行进度和成本管理，实时对项目进度与支付款进行动态监督。结合模型并可按照日、周、月、季度等细度对可视化模型进行细分。

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图4 BIM模型偏差对比表

（三）项目后期综合管控

在竣工审核的基础之上，由综合管控第三方进行二次审核，对工程中发生的变更内容以及造价进行第二次审核，对超过合同约定的费用、工程量及时审减，保障变更费用的合理支出。并且对已完成工程及时进行竣工财务决算以及事后绩效考核，总结项目关于投资控制的经验。

（四）建设项目全生命周期投资风险控制

建设项目全生命周期投资风险控制就是从建设项目全生命周期出发，通过对投资风险识别、分析与评估、对策、决策全过程的监测和控制，保证风险控制达到预期的目标，其目的是考察各种风险控制行动产生的实际效果，确定投资风险减少的程度，监视残留成本风险的变化情况，进而考虑是否需要调整投资风险控制计划以及是否启动相应的应急措施。

（五）建立项目全过程咨询服务

全过程工程咨询对建设单位的服务以前期咨询专业为开端。前期咨询专业人员首先接触建设单位和使用单位来了解项目建设的需求,对需求做出评价,辅助建设单位进行判断。同时全过程工程咨询开始建立咨询专业服务团队,保持与建设单位之间信息交流,编写可行性研究报告,针对项目制作投资计划，确定项目位置,确定后续的招标规则等。

六

结论与展望

（一）结论

（1）全过程周期“三超”管控措施

现实项目前期介入优先，可用其他项目进行对比，全过程跟踪，旨在通过全过程项目管理服务平台，达到控制“三超”目的。

（2）软硬件加持的实施

服务平台所需的数据层、模型层、应用层、逻辑层的搭建、测试、推广所需技术外协、硬件和数据支持。最终达到实时监控的目标。

（3）多项监管措施同时进行

针对我国投资建设项目的监管体系、治理结构、委托代理关系和激励约束机制中的缺失，提出了将项目前、中、后期利用不同的监控模式和监管手段进行结合，多管齐下，培育市场化的监管辅助团队、通过建立项目全过程咨询服务、通过分权化模式规避共谋与软环境下的监管风险以及通过合同激励与约束、制度激励与约束、市场竞争激励与约束的制度安排来实现激励与约束的多项政策建议，指导我国投资项目建立监管激励机制，降低监管成本，提高监管效率。

（二）未来的展望

从全生命周期的角度对投资工程投资控制和监管模式予以研究，分析了其全生命周期的成本控制，研究了基于全生命周期投资项目“三超”问题在各个阶段产生的原因，提出了基于可持续发展的项目建设投资控制理念，给出了监管改进建议。

但是，项目一般情况下生命周期长，缺乏相应历史数据，难以精确地估计不同材料、方法和系统的维修和运营成本，受全生命周期内的利率选择以及通货膨胀的影响，如何正确地确定项目投资目标值以及在全生命周期内如何确定利益相关者责任权重，按照投资节约额和权重使利益相关者参与剩余分配，形成投资项目的有效激励等问题仍然是影响全生命周期政府投资监管的关键，需要在以后的工作中进一步深入研究，提高投资项目的投资效率。